Reptes i oportunitats del govern local

Els reptes: Representar + acostar + barrejar + cooperar


a partir de: Daniel Innerarity (“Barcelona Metròpils”, primavera  2008)

Representar: el lideratge territorial. -  El territori és quelcom que en gran manera es construeix. La política pot "inventar" un espai, innovar-lo, com es fa amb altres realitats i produccions humanes, fer-lo valer, donar-li un sentit, posar-lo en circulació. El lideratge local consisteix fonamentalment a fer existir aquest territori, conferir-li una imatge, més enllà de les polítiques sectorials, la diversitat de nivells, agents socials i autoritats. Pierre Bourdieu (Choses Dites, 1987) va mostrar la simetria que presideix el principi de la representació política: el grup fa el representant, però al seu torn el representant fa existir el grup, encara que només sigui pel fet que l'anomena, en parla, en nom seu. 

Un pressupòsit per explorar les possibilitats del govern local consisteix precisament a no reduir l'acció a competència i poder, sinó atendre d'entrada altres dimensions no menys importants del lideratge territorial. Pensar l'àmbit local exigeix també fer-ho fora de l'exclusivisme del poder. La política no és només acció, sinó també evocació (Marc Abélès). Hi ha una política més enllà del poder en sentit tradicional com a decisió, competència o control, en accions simbòliques que representen i mobilitzen. Es tractaria d'un lideratge que consisteix no tant en un poder decisori com en capacitat de simbolitzar i articular. Per descobrir aquest camp de possibilitats cal alliberar-se d'una concepció restrictiva del poder definit únicament com un conjunt de recursos polítics "palpables" i atendre les maneres en què el lideratge pot produir noves representacions del territori. 

Una de les funcions més importants dels governs locals és precisament la de representar un espai concret, encarnar-lo, exercir un lideratge expressiu. És un lideratge difícil enmig d'un context de desterritorialització econòmica i cultural extrema, inventant categories i carregant-les d'evidència. El territori pot ser enfortit mitjançant un sentiment de pertinença, com a expressió d'un vincle social. Els poders locals i territorials no són només una cosa funcional, sinó també afectiva; portaveus de comunitats emocionals.

Precisament, la idea de governança, enfront del model d'un marc institucional relativament estable, fa referència als processos de recomposició de l'acció pública, a procediments per coordinar en un context fragmentat i inestable. Els territoris poden i han de ser liderats: un lideratge no és tant una autoritat com una orientació que confereix sentit, projecta cap endavant i estableix modalitats de coordinació entre els actors que cooperen en el projecte. En definitiva: fa possible l'acció col·lectiva allà on abans només hi havia un conjunt d'operacions descoordinades.

Acostar: el govern de la proximitat.- La democràcia representativa construeix entre governants i governats una relació complexa marcada per la tensió entre dues lògiques contràries: una lògica de proximitat que obliga els polítics a mantenir-se en contacte i a les escoltes dels ciutadans i una lògica de distanciament que els convida, al contrari, a mantenir- s'hi allunyats. De tot això en resulta una tensió contradictòria sobre l'ofici polític: cal alhora posar en escena el contacte quotidià amb els electors i assumir el llenguatge de l'interès general; als polítics se'ls exigeix al mateix temps conrear la proximitat i una prudent distància de seguretat. 

Des de fa uns quants anys aquesta tensió sembla que s'ha resolt a favor d'una primacia de la proximitat. Es multipliquen les apel·lacions a la proximitat: justícia de proximitat, policia de proximitat, democràcia de proximitat. L'acció política s'ha conjurat contra l'allunyament geogràfic, social i tecnocràtic (Le Bart / Lefebvre, La proximité en politique, 2005). "Proximitat" és un terme recurrent, una paraula màgica, que planteja l'obligació que els governants semblin pròxims i els sotmet a la pressió de la ubiqüitat: la política com l'art de ser aquí. Les enquestes d'opinió mobilitzen les categories del que és pròxim i el que és llunyà per avaluar els governants. Per aquest motiu, no és moda la monumentalitat intimidant de la qual parlava Bataille (Architecture, 1974). La proximitat i la transparència són imperatius que regeixen els estils polítics a tots els nivells, des de les formes de comunicació fins a l'arquitectura dels edificis públics.

Aquest és el context on es parla de "democràcia local" (Blodiaux, La démocratie locale, 1999). L'àmbit local, lloc de la proximitat, és considerat com l'escala on s'estableix la coherència i integració de l'acció pública. L'àmbit local ha estat erigit en espai ideal de reconquesta ciutadana; aquest mateix espai que havia estat considerat en altres èpoques com el lloc del particularisme i de l'arrelament identitari. La proximitat apareix com una reserva de solucions unificadores, pacificadores, implicadores, com a refugi en un món que és considerat sense referències, impersonal, complex, anòmic. Les relacions de proximitat corregeixen la verticalitat de les relacions socials i les regles socials impersonals, considerades massa generals. La proximitat sembla "localitzar" allò social, la immediatesa i la reciprocitat directa al si de grups i situacions concrets. La implicació concreta dels individus en un grup és concebuda com el paradigma de la socialització real, eficaç i directa.

Però la idea mateixa de "polítiques de proximitat" suscita alguns interrogants, que han de ser tinguts en compte per no exagerar les seves virtualitats. D'entrada, la idea de proximitat no hauria de ser una disculpa per arrabassar a l'acció política la coherència en espais i en horitzons temporals més amplis. Així mateix, cal tenir en compte que la proximitat té molt d'artifici, d'efecte construït mediàticament. I, d'altra banda, la proximitat no és una magnitud física o una dimensió indiscutida, especialment en els nostres espais virtualitzats i mediàtics, sense determinisme territorial, en un món globalitzat i de creixent mobilitat. Bona part de les lluites socials es duen a terme entorn de la pretensió de proximitat i de la seva definició. La proximitat s'ha convertit en la ideologia central per la qual múltiples actors treballen en la seva pròpia legitimació. Però: què és, pròpiament parlant, el més pròxim? Com es defineixen la proximitat i la distància?

La qüestió sobre les polítiques de la proximitat ens planteja, finalment, un gran interrogant: es tracta d'un simple argument ideològic de circumstància per assegurar que no canviï res en la manera d'exercir l'autoritat o posa de manifest un nou paradigma? Sens dubte, aquests fenòmens es poden analitzar com la conseqüència d'una inquietant dissolució de l'interès general afavorida per un replegament de l'acció estatal i per un augment de l'individualisme, però també es poden entendre com l'accés del poder local i de la societat civil a l'interès general. En aquest últim cas, la fragmentació de la política correspondria més aviat a una ampliació dels espais de deliberació; posaria de manifest, llavors, que la societat no accepta deixar-se imposar una concepció del bé comú abstracta i centralitzada. Quan la idea de política com a voluntat i capacitat de governar sembla que s'escapa del nostre horitzó, la temàtica de la proximitat té d'entrada el valor de començar per l'àmbit local la tasca de modular la comunitat i alimentar el vincle social. 

Barrejar: llocs per a la convivència dels estranys.- La idea d'espai públic està vinculada estretament amb la realitat de la ciutat, amb els valors de la ciutadania i amb l'horitzó de la civilització. Examinem ara breument en què consisteix l'espai urbà, entès en un sentit ampli, i de quina manera es poden realitzar els valors de la ciutadania en un espai globalitzat.

Els sociòlegs han definit sempre la ciutat com un espai per als estranys, l'àmbit més apropiat per desenvolupar una cultura de la diferència. Les ciutats són els llocs privilegiats d'aquesta barreja que produeix el desplaçament dels homes i els exposa a la combinació i la novetat. Els éssers humans hem adquirit en la polifonia de la ciutat l'experiència de la diversitat que ara tenim.

En què consisteix aquesta estranyesa dels habitants de la ciutat i per què s'hi produeix aquesta heterogeneïtat tan acusada? D'entrada, està en funció de la seva disposició espacial. L'Escola de Chicago va establir a principis del segle XX tres característiques distintives de la ciutat que ja s'han convertit en un lloc comú: heterogeneïtat, espessor i grans dimensions. A la ciutat tots els elements -habitants, edificis i funcions- estan estretament a prop, "condemnats", per dir-ho d'alguna manera, a la tolerància recíproca. Aquesta obligació, amb el pas dels segles, ha conduït al conjunt de regles que admirem com a cultura històrica de la ciutat. La grandària de la població, la densitat de les edificacions i la barreja dels grups i funcions socials, la juxtaposició inabastable de pobres i rics, joves i vells, natius i forans, la composició intergeneracional, tot això converteix la ciutat en un lloc de comunicació, de divisió del treball, d'experiència de la diferència, de conflicte i innovació. Les ciutats són llocs en què els estranys es troben de manera regular, on és possible que convisquin els qui no es coneixen, de manera que es produeixi una comunitat dels estranys (Lofland, 1973). La major part de les normes de la gran ciutat serveixen per al manteniment de la distància: no haver de saludar, no ficar-se enmig d'una conversa, no haver de prestar gaire atenció, són coses que fan suportable la proximitat espacial. Imaginem com resulta de molest i fins i tot ridícul el comportament invers. La funció d'aquestes regles consisteix a controlar les relacions no desitjades, a protegir la privacitat pròpia i aliena. Goffman va anomenar "desatenció educada" aquesta mena de ritual informal que organitza les interaccions difuses de l'espai públic (La mise en scène de la vie quotidienne, 1973) i que converteix la ciutat, segons Montesquieu, en un lloc de relativa i generalitzada indiferència.

És evident que avui ja no es dóna aquesta forma de ciutat i que els nostres espais urbans presenten un aspecte ben diferent: sense contraposició entre el camp i la ciutat, sense espessor i amb diversos tipus de segregacions, sense centre ni densitat. Pensar avui les condicions de possibilitat de la urbanitat probablement exigeix fer-ho fora de la idea tradicional de ciutat. La urbanitat és més que la forma clàssica, europea, de la ciutat; és una forma de vida, una actitud, una cultura cívica, que potser es podria realitzar en un altre escenari i que probablement ja no es pot realitzar més que en un altre escenari.

Quan no hi havia cotxes, ni telecomunicacions, ni mitjans d'informació, la densitat espacial de la gran ciutat era necessària per dur a terme les grans innovacions econòmiques, polítiques i culturals que li devem. Tots els que volien participar en aquesta gran oportunitat "havien de ser-hi". Però això s'ha convertit en quelcom superflu. Quan s'abandona el model centre/perifèria, quan el centre és a tot arreu, la implantació local canvia d'estatut; cada punt és un centre en les interseccions múltiples de la xarxa. Cada punt local implica la xarxa global; recíprocament, aquesta no és res sense la multiplicitat dels llocs singulars. Les societats modernes gairebé no necessiten centralitat espacial. És important comprendre-ho per concebre el nou espai públic que se'ns obre més enllà de l'antic paradigma arquitectònic i ens invita a pensar d'una altra manera la ciutat. L'emancipació davant de la natura i la comunitat, l'autogovern, la integració social són objectius que ja no requereixen la forma de la ciutat: l'opinió política es realitza fonamentalment a través dels mitjans de comunicació i no pas a les places o els carrers; l'organització democràtica ja no és una propietat exclusiva de les ciutats, sinó d'un principi d'organització dels estats; amb la globalització el mercat ja no és un lloc urbà; la diferència entre l'àmbit privat i el públic es dóna igualment al camp; també fora de la ciutat es pot viure sostret del poder de la natura. Aquesta pèrdua de l'especificitat política, econòmica, social i civilitzatòria de la ciutat és el motiu pel qual ha desaparegut la forma física de les ciutats en les aglomeracions urbanes actuals, però també explica la impossibilitat de restaurar la urbanitat per mitjà d'una intervenció planificadora.

Es pot parlar encara d'integració social, urbanitat o espai públic en les circumstàncies actuals? Crec que sí, però a condició de distingir els valors d'urbanitat de la vella representació que tenim de la ciutat europea. La urbanitat (ciutadania, civilització) és alguna cosa més que la forma de la ciutat europea, i més fins i tot que una forma urbana de viure. Les esperances d'alliberament, autorealització, integració, han d'alliberar-se al seu torn de la forma tradicional de la ciutat europea. 

El projecte d'una vida urbana s'ha deslocalitzat i la ciutat s'ha convertit en un valor simbòlic; la forma tradicional de la ciutat europea és avui simplement una metàfora el contingut de la qual es realitza en les democràcies que funcionen, en els mercats justos, en els espais globals humanitzats, allà on sigui possible la convivència entre diferents sobre l'horitzó d'un món veritablement comú. 

Com pensar aleshores la "nova urbanitat" (Häussermann / Siebel, Neue Urbanität, 1987), en la ciutat desmaterialitzada del futur (Mitchell,City of Bits. Space, place and the Infobahn, 1995; E-topía: vida urbana, Jim pero no la que nosotros conocemos, 2001)? Probablement estem assistint a una universalització de la forma urbana de viure, que permet al mateix temps presentar-se de maneres molt diverses. La urbanitat com a forma de vida pot realitzar-se en qualsevol lloc. El que queda de la ciutat és el valor ubiqüitari de la urbanitat. L'exercici dels valors de la urbanitat ja no està condicionat per la ciutat com el seu lloc exclusiu. 

Cooperar: el poder compartit.- Som en una època en què el poder polític -els estats i els governs, però també les administracions locals- viu una situació complicada, en què es troba amb unes dificultats no menys greus que les que van acompanyar, en els orígens de l'era moderna, el seu procés de constitució. La política és feble davant la poderosa competència dels fluxos financers i els poders mediàtics; el seu espai propi es perd en els formats inèdits de la globalització i davant de les exigències particulars que plantegen els processos d'individualització.

Un tret comú de diversos processos socials és que cada cop més se sobrepassen els límits polítics, tant els límits territorials com els funcionals o sectorials. Les accions locals produeixen cada vegada més efectes externs en altres comunitats, la política local queda travada amb l'exterior, els processos de globalització configuren nous espais regionals. Tot això fa que les tasques públiques ja no es puguin realitzar dins dels límits institucionals tradicionals. En una societat en la qual augmenten les interdependències entre territoris i nivells, també creix la necessitat de coordinació. 

Es tractaria, per tant, de salvar el poder fent-lo cooperatiu, de transformar la política de manera que pugui complir les funcions que li assignem. Precisament, la idea de governança s'ha anat introduint en els últims anys per caracteritzar una nova manera de governar. Són formes de  cooperació entre diferents actors, d'integració, confiança i legitimació, que apareixen com una oportunitat de conquerir nous espais de joc per a la configuració política, on abans no es veien més que obstacles per realitzar una política orientada a l'interès general. Com a manera de governar, posa en dubte la idea i els instruments tradicionals de l'actuació política, la qual cosa afecta de manera especial l'administració pública, a la qual correspon la funció d'identificar i dur a terme les polítiques públiques.

Cada vegada hi ha més àmbits polítics (pensem en les polítiques de medi ambient, els transports, la sanitat o l'habitatge) en els quals estan condemnats a la perplexitat o la ineficàcia els qui actuen de manera autoritària. La major part dels problemes polítics a què ens enfrontem tenen un caràcter transversal, cosa que augmenta la necessitat de coordinació. La política es podria entendre com una "organització de les interdependències" (Mayntz).

La idea de governança proporciona una nova orientació de l'administració pública les característiques de la qual es podrien sintetitzar de la manera següent:

1) ja no té sentit una escala jeràrquica clara i una delimitació incontestable dels àmbits de poder;

2) governar és una combinació de procediments, en la qual, a més de decisions unilaterals, hi ha confiança, cooperació i mercat;

3) els processos són més importants que les estructures, de manera que és la lògica dels assumptes que estan en joc la que estableix la manera en què s'articulen les diverses instàncies que hi intervenen. 

D'entrada, cal adonar-se que els sistemes complexos no poden ser governats des d'un vèrtex jeràrquic, ja que això suposaria una simplificació que no es correspon amb la riquesa, iniciativa i perícia dels seus elements. El que s'imposa no és tant una reforma de l'administració com una revisió de les tasques de l'Estat. No es tracta que l'Estat se sostregui a les decisions que ha de prendre, sinó que les acordi en interacció amb altres instàncies socials. La forma de govern cooperatiu es distingeix tant del model jeràrquic com del que aconsella la delegació en el mercat precisament perquè no defuig la decisió, encara que insisteixi a adoptar-la al si d'un procés de cooperació.

Tanta cooperació com sigui possible, tanta jerarquia com sigui necessària, podria ser una màxima del bon govern i la bona administració. El que s'ha esgotat no és la política, sinó una determinada forma de la política, en concret, la que correspon a l'era de la societat delimitada territorialment i integrada políticament. Les modificacions de la política són exigides per unes profundes transformacions de la societat, que es caracteritza per una arquitectura policèntrica (Polanyi). La política ha de transitar de la jerarquia a l'heterarquia, de l'autoritat directa a la connexió comunicativa, de la posició central a la composició policèntrica, de l'heteronomia a l'autonomia, del control unilateral a la implicació policontextual. Ha d'estar en condicions de generar el saber necessari - d'idees, instruments o procediments - per moderar una societat del coneixement que opera de manera reticular i transnacional.
El poder cooperatiu, doncs, apareix avui com la possibilitat de salvar l'Estat (en totes les seves vessants) de la seva ineficàcia i de la seva insignificança, de recuperar la política i, alhora, transformar-la profundament.

 

Daniel Inneratity